Administração não pode usar legislação posterior para reformar contrato

Se é verdade que o Poder Público tem o direito de modificar seus contratos administrativos, não é razoável, no entanto, que se permita à administração, ao perceber que errou sobre as condições que ela própria estabeleceu no contrato, suprimir deliberadamente incentivo econômico pré-estabelecido em benefício do concessionário, sem sequer prévia consulta ao contratante. Com esse entendimento, em decisão unânime, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça concedeu segurança à empresa Contabilidade Real Ltda, de Sobradinho, no Distrito Federal, para garantir-lhe o direito ao prazo de 60 meses para a construção do imóvel em terreno que adquiriu da Terracap – Companhia Imobiliária de Brasília.

A Contabilidade Real celebrou, com a Terracap, contrato de concessão de direito real de uso, com opção de compra, de um terreno situado no setor de expansão econômica de Sobradinho, com base na Lei Distrital nº 2.427/99, regulamentada pelo Decreto nº 20.460, do mesmo ano. Pelo contrato, tendo em vista a concessão do Governo do Distrito Federal de incentivos fiscais às empresas que se estabelecessem na área, eram previstas deduções de 90% no preço do imóvel, se o projeto aprovado fosse construído no prazo máximo de 36 meses, e de 70%, na hipótese de a ocupação real do terreno dar-se em 24 meses.

No entanto portaria e decreto posteriores editados pelo GDF modificaram esses incentivos econômicos, tendo os percentuais dos incentivos fiscais concedidos baixado de 90% para 80%, se a obra fosse concluída em 36 meses, e o de 70% para 60%, no caso da construção em 24 meses. Além disso, a nova legislação fixava um prazo de até 60 dias a partir da assinatura do contrato de concessão do direito real de uso para o início das obras de construção civil, sob pena de cancelamento dos incentivos anteriormente concedidos.

Daí o mandado de segurança impetrado pela firma no Tribunal de Justiça do Distrito Federal, pedindo que fosse declarada ilegal a portaria a seguir editada pelo secretário de Desenvolvimento Econômico, Ciência e Tecnologia do DF, que cancelou todos os incentivos econômicos que lhe haviam sido concedidos com base no contrato celebrado. Alegou que a aplicação de legislação posterior à data da assinatura do contrato feriu o direito adquirido e o ato jurídico perfeito.

O Conselho Especial do TJ/DFT negou a segurança ao argumento de que nenhum particular, ao contratar com o Poder Público, adquire direito à imutabilidade do contrato, mesmo porque, no contrato administrativo, como é o caso de concessão de direito real de uso, o interesse público deve sempre predominar sobre o particular, o que pode justificar o cancelamento das condições previstas. Para o TJ, a existência implícita de cláusulas exorbitantes no contrato administrativo assegura a supremacia do poder público contratante sobre o particular, como forma de garantir que ocorra a supremacia do interesse público sobre as vantagens concedidas ao particular.

Ao examinar o recurso que a Contabilidade Real Ltda. impetrou no STJ, o ministro João Otávio de Noronha, relator do processo, argumentou que realmente é certo ter a administração pública poder para alterar seus contratos administrativos, razão pela qual efetivamente não pode o particular, ao contratar com o ente público, adquirir direito à imutabilidade do contrato ou à sua execução integral. Contudo deve a administração, ao promover, por ato próprio, unilateral, modificação no que foi contratado, principalmente se as mudanças introduzidas ocasionam prejuízo ao particular, consultar o interessado quanto à pretendida alteração sob pena de inobservância do princípio do devido processo legal.

Alegou o ministro João Otávio de Noronha que, no caso, antes de transcorrido o prazo contratado, a administração inovou unilateralmente o que havia sido ajustado entre as partes, isto é, no exercício de seu poder discricionário, a administração, a seu critério, sem que houvesse prévia consulta ao contratante, introduziu novidades no instrumento contratual, com inequívocas desvantagens para o particular. A alegação do GDF de que a firma não havia ainda sequer iniciado as obras necessárias para a construção não são suficientes para lhe dar razão para alterar o contrato e cassar os benefícios ajustados.

Ao assim proceder, finalizou o relator, a administração pública transgrediu o postulado da ampla defesa, desrespeitou o princípio da boa-fé do particular e o da razoabilidade, principalmente porque havia uma cláusula no contrato que especificava que qualquer alteração só poderia ser efetivada mediante acordo entre as partes. Por tudo isso, concedeu a segurança requerida pela parte para manter as condições estabelecidas à época da assinatura do contrato administrativo, com os prazos e os incentivos ali garantidos. Acompanharam o voto do ministro João Otávio de Noronha os ministros Castro Meira, Francisco Peçanha Martins, Eliana Calmon e Franciulli Netto.

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